Rammáætlun – Að fanga vindinn

Grein/Linkur: Ekki hægt að fanga vindinn í rammaáætlun

Höfundur: Magnús B. Jóhannesson, framkvæmdastjóri StormOrku.

Heimild:  

.

.

Júní 2026

Ekki hægt að fanga vindinn í rammaáætlun

Magnús B. Jóhannesson

Á Alþingi er til umfjöllunar frumvarp um breytingu á lögum nr. 48/2011 um rammaáætlun – mál nr. 565. Þetta er þriðja tilraunin á fimm árum til að fella vindorku undir rammaáætlun; tvær fyrri tókust ekki sem staðfestir það sem þrjú lögfræðiálit hafa bent á: gildandi lög ná ekki yfir vindorku. Spurningin er þó: er yfirleitt mögulegt að fanga vindorku í rammaáætlun – og ef ekki, af hverju ekki?

Staðbundnar auðlindir í jörðu

Rammaáætlun (2011) var sett í lög til að ná utan um vatnsafl og jarðvarma – staðbundnar auðlindir á afmörkuðum svæðum. Skilgreining á „orkurannsóknum“ í 2. gr. vísar beint til laga nr. 57/1998 sem taka aðeins til auðlinda í jörðu, og skilgreining á „virkjunarkosti“ nær yfir „tilgreindan virkjunarstað“. Í frumvarpi 565 er þessi grundvallarmunur viðurkenndur: „Við það mat verður að líta til þess séreðlis vindorkunnar að fræðilega er unnt að nýta hana á flestum svæðum landsins. Öðru máli gegnir um vatnsafl og jarðhita þar sem nýtingarmöguleikar eru bundnir við mjög afmörkuð svæði.“

Vindurinn er almenningseign – ekki landsvæði

Vindur fellur lögfræðilega undir „res communes“ – sameiginleg náttúrugæði sem enginn getur átt einkarétt á, líkt og andrúmsloftið, úthafið og sólarljósið. Eignarréttur yfir landi nær til lands og þess sem er í jörðu, ekki til andrúmsloftsins yfir því. Landeigandi á jörð sína og auðlindir í henni, en ekki vindinn sem blæs yfir hana, frekar en sólarljósið eða úrkomuna.

Landsvæðisrökin halda ekki

Helstu rökin í frumvarpi 565 eru að í 2. gr. er talað um „landsvæði þar sem er að finna virkjunarkosti“ og að hugtakið nái yfir vindorku. Forsendan heldur ekki:

„Landsvæði“ er hvergi skilgreint í íslenskum lögum. Þegar um er að ræða gildissviðsákvæði sem skerðir stjórnarskrárvarinn eignarrétt og atvinnufrelsi krefst lögmætisreglan skýrleika – ekki óskilgreinds hugtaks.

Hugtakið er afmarkað í lögunum með eignarréttarlegum flokkum: 2. gr. talar um landsvæði „jafnt innan eignarlanda sem þjóðlendna“. Eignarréttur yfir landi nær aðeins til landsins og þess sem er í jörðu, ekki til andrúmsloftsins. „Landsvæði“ í þessum skilningi getur því aldrei náð til vindsins.

Frumvarpið bætir „vindorku“ við skilgreiningarákvæðið en breytir hvorki gildissviðsákvæðinu né eignarréttarlegri afmörkun þess. Skilgreining segir hvað eitthvað er – ekki hvort lög taki til þess.

Lögfræðiálit, hringröksemd og brot á lögmætisreglunni

Þrjú lagaálit – LOGOS (2019), Hjalti Steinþórsson hrl. (2022) og Orkustofnun (2014) – komast að sömu niðurstöðu. Eina álitið á móti var unnið 2015 að beiðni ráðuneytisins. Í frumvarpi 565 er nú viðurkennt að lögin hafi „ekki tekið nægilegt tillit til sérstöðu vindorkunnar“ – játning um að þau dugi ekki.

Frumvarpið vísar einnig til þess að verkefnisstjórn hafi þegar fjallað um vindorkukosti og Alþingi fært tvo í nýtingarflokk sem réttlætingu fyrir því að vindurinn falli nú þegar undir lögin. Þetta eru hringrök: lögmætisreglan krefst þess að aðgerðir stjórnvalda eigi skýra stoð í lögum – framkvæmd skapar aldrei lagaheimild.

Brot gegn stjórnarskrá og mismunun

Rammaáætlun er ekki marklaus. Flokkun í verndarflokk leiðir til friðlýsingar sem skert getur eignarrétt verulega – sérstaklega samkvæmt nýjum c-lið 3. gr., þar sem ráðherra getur friðlýst svæði einhliða. Þegar lög skerða stjórnarskrárvarin réttindi (72. og 75. gr.) ber að túlka þau þröngt; túlka á vafa borgaranum í hag. Rúm túlkun á óskilgreindu hugtaki stenst illa það mat.

Frumvarpið setur vindorku að auki í verri stöðu en aðra orkukosti með sértækum bannsvæðum og matskenndum viðmiðum sem eingöngu gilda um vindorku – sem samrýmist illa jafnræðisreglu. Að lengja leyfisferli vindorku um allt að tvo áratugi á sama tíma og brýn þörf er á hraðari orkuskiptum er beinlínis mótsagnakennt.

Markmið frumvarps 565 – vernd náttúru, mat á áhrifum, samráð við sveitarfélög – eru þegar tryggð í gildandi lögum: umhverfismatslögum nr. 111/2021, náttúruverndarlögum nr. 60/2013, skipulagslögum nr. 123/2010 og raforkulögum nr. 65/2003. Þessi lög taka til vindorku án vafa, einmitt vegna þess að þau eru ekki reist á forsendum um staðbundnar auðlindir.

Markmiði þegar náð – vindur í ramma brýtur meðalhófsreglu

Í frumvarpinu er þetta í reynd viðurkennt: upphafleg drög undanskildu menningarminjasvæði en hætt var við það með þeim rökum að menningarminjalögin vernduðu þau þegar með fullnægjandi hætti. Sami rökstuðningur á við um náttúruvernd og vindorku almennt. Tvöfalt lagakerfi um sama hlutinn – með allt að tveggja áratuga ferli rammaáætlunar til viðbótar – brýtur gegn meðalhófsreglu.

Norðmenn og Svíar hafa byggt upp vindorku með skilvirkum hætti og góðri náttúruvernd án þess að setja hana inn í lagaramma um staðbundnar auðlindir. Eftir þrjár tilraunir er ástæða til að spyrja hvort vandinn sé sá að orða þurfi lagatextann á nákvæmari hátt – eða að verið sé að troða auðlind af einni gerð inn í ramma sem var hannaður fyrir aðra. Engin orðalagsbreyting fær yfirstigið þann eðlisbundna mun. Vindurinn blæs yfir landið allt, hann tilheyrir engum og lætur ekki fanga sig.