Orkuvinnsla – Ríkis eða einkavæðing?

Hlutirnir fara ekki alltaf eins og menn gera ráð fyrir. Varla var blekið þornað á undirritun norskra stjórnvalda undir EES-samninginn, þegar Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) stefndi Noregi fyrir EFTA-dómstólinn. Með kröfu sem fól í sér að Norðmenn skyldu gjörbreyta reglum um eignarhald á norsku vatnsaflsvirkjununum. Af því ESA taldi að gildandi fyrirkomulag Norðmanna væri ósamrýmanlegt EES-samningnum.

Norðmenn urðu afar undrandi yfir þessari kröfu ESA. Fátt hafði verið skoðað betur í aðdraganda EES-samningsins en einmitt það hvort aðild Noregs að Evrópska efnahagssvæðinu myndi einhverju breyta m.t.t. þeirrar stefnu sem Norðmenn hafa fylgt í orkumálum í nærri hundrað ár. Áður en Noregur varð aðili að EES var þetta grandskoðað og fyrir lágu álit sprenglærða lögfræðinga þess efnis að aðildin myndi engin áhrif hafa á orkupólitíkina í Noregi.

Smella á myndir til að stækka

En þetta er óviss heimur. Og tímabært að menn átti sig á því að lögfræðiálit eru álíka áreiðanleg eins og veðurspáin. Í norska stjórnarráðinu var enn verið að skála fyrir góðum EES-samningi þegar bréfdúfa flaug inn um gluggann með þann boðskap frá Brussel, að norska fyrirkomulagið með vatnsaflsvirkjanirnar væri í andstöðu við stofnsetningarrétt EES-samningsins og meginregluna um frjálsa fjármagnsflutninga. Og að Norðmenn yrðu að gjöra svo vel að breyta þessu eins og skot.

Norðmenn urðu margir sem þrumu lostnir. Í næstum heila öld hafði það fyrirkomulag gilt í Noregi að sérhver einkaaðili sem eignaðist vatnsaflsvirkjun eða reisti slíka virkjun, skyldi afhenda virkjunina endurgjaldslaust til norska ríkisins að ákveðnum tíma liðnum. Í flestum tilvikum er sá tími 60 ár. Einmitt þess vegna hafa nokkrar virkjanir þannig fallið til norska ríkisins á síðustu áratugum og svo mun verða áfram á næstu árum. Í Noregi er í þessu sambandi talað um „hjemfall„, sem þýðir á íslensku að virkjunin fellur heim til ríkisins þegar umsömdum afnotatíma er lokið (verður eign ríkisins).

Þetta væri sambærilegt við það eins og virkjanir HS Orku  ættu að falla ókeypis til íslenska ríkisins eftir að afnotatímanum af auðlindinni lýkur, sem þar er 65 ár. Íslensk löggjöf um nýtingu á vatnsafli eða jarðvarma hefur aftur á móti ekki að geyma neitt slíkt ákvæði. Þar af leiðandi er nokkuð augljóst að ef sveitarfélögin sem teljast eiga viðkomandi jarðvarma-auðlind (Reykjanesbær og Grindavík) munu vart nokkru sinni geta eignast virkjanir HS Orku nema greiða þær fullu verði. Reyndar gleymdi Alþingi alveg að setja inní lög hvað þarna á að gilda. En vegna eignaréttarverndar stjórnarskrárinnar verður HS Orka vart svipt notkun sinni eða virkjun, nema fullar bætur komi fyrir. Þannig eru íslensk lög.

Auk norsku hjemfall-reglunnar eru áratugir síðan einkaaðilum í Noregi var bannað að eignast meira en 1/3 í norskum raforkuframleiðslufyrirtækjum. Þetta ásamt hjemfall-reglunni hefur leitt til þess að hið opinbera er með um 90% af allri raforkuframleiðslunni í Noregi. Og hjemfall-reglan hefur þau áhrif, að í fyllingu tímans verður norska ríkið eigandi að nánast öllum vatnsaflsvirkjunum, sem einkaaðilar hafa byggt eða eignast í Noregi. Og það bótalaust. Þarna eru einungis undanskildar þær virkjanir sem reistar voru af einkaaðilum fyrir 1909 (þ.e. áður en byrjað var að beita skilyrðinu um hjemfall). Þær eru mjög lítill hluti af vatnsaflsvirkjununum í Noregi (einungis um 5%).

norge-harpefossen

Þegar ESA gerði athugasemd við norska fyrirkomulagið vildu norsk stjórnvöld halda í þetta fyrirkomulag og ekki þýðast ESA. Enda töldu norsk stjórnvöld fyrirkomulagið alls ekki í andstöðu við EES-samninginn og að þetta væri tómur misskilningur hjá ESA.

En við skrifborðin hjá ESA voru menn vissir í sinni sök. Og brugðust við með því að stefna Noregi fyrir EFTA-dómstólinn, eins og ráð er fyrir gert í slíkum ágreiningsmálum. Dómur í málinu féll svo árið 2007. Niðurstaða dómaranna þriggja (þ.á m. hins íslenska Þorgeirs Örlygssonar) var einfaldlega sú að Norðmenn skíttöpuðu málinu. Hjemfall-fyrirkomulagið var talið þrengja svo að einkaaðilum (þ.á m. einkaaðilum frá öðrum EES-ríkjum) í samkeppni þeirra við virkjanir í eigu norska ríkisins, að það væri bæði í andstöðu við stofnsetningarrétt EES-samningsins og meginregluna um frjálsa fjármagnsflutninga.

En norskir stjórnmálamenn voru ekki sáttir við það að barrrrasta þurfa að afnema hjemfall-regluna og galopna á möguleika einkaaðila og þ.m.t. útlendinga og erlendra fyrirtækja af EES-svæðinu til að eignast vatnsréttindi og vatnsaflsvirkjanir í Noregi – meira að segja ótímabundið. Þess vegna var nú gengið vasklega til verks innan norsku stjórnsýslunnar, með það að markmiði að leita leiða til að komast hjá því að opna norska raforkugeirann fyrir einkaaðilum.

Eftir að hafa skoðað dóminn gaumgæfilega og farið vandlega yfir málið allt, ákvað norska þingið að vissulega væri ekki lengur unnt að setja hjemfall sem skilyrði í tengslum við aðkomu einkaaðila að virkjunum. En að héðan í frá skyldi bannað að veita einkaaðilum ný virkjanaleyfi. Einfalt mál. Þar með var í reynd lokað á frekari fjárfestingar einkaaðila að norsku raforkuframleiðslunni. Nema hvað nú í sumar tók gildi lagabreyting þess efnis að einkaaðilar geta fengið að leigja virkjanir til að reka, en þá að hámarki til 15 ára. Engin reynsla er komin á það hvort áhugi sé á slíku.

dong-coal

Það er athyglisvert að EF þessi nýja leið Norðmanna stenst Evrópuréttinn, þá er þetta óneitanlega svolítið á skjön við þá orkustefnu sem yfirstjórn ESB hefur verið að boða síðustu árin. Sú stefna hefur falist í því að opna raforkumarkaðinn fyrir meiri samkeppni. Að því er virðist nýtur það sjónarmið stuðnings flestra aðildarríkjanna. Enda er þetta einfaldlega þáttur í einni mikilvægustu stoð ESB; að innan sambandsins verði einn sameiginlegur innri markaður á sem allra flestum sviðum og dregið verði úr ríkisafskiptum.

Þessi stefna ESB er enn ekki almennilega komin til framkvæmda í orkumálum. En framkvæmdastjórnin hefur talað fyrir þessu um skeið og stefnan er í reynd þegar komin í framkvæmd innan nokkurra aðildarríkjanna. Fyrir vikið hafa fjölmörg stór og smá raforkufyrirtæki innan ESB, í eigu ríkis og sveitarfélaga, verið einkavædd á síðustu árum að öllu leyti eða að hluta.

france-nuclear-plant

En þó svo mikill stuðningur sé innan ESB við þessa leið, er öflug andstaða við hana innan sumra aðildarríkjanna. Þar fara fremst í flokki lönd þar sem ríkið er mjög sterkur aðili í orkuframleiðslunni og lítill áhugi á að breyta því fyrirkomulagi. Besta dæmið er líklega Frakkland, en þar er yfirgnæfandi hluti raforkuframleiðslunnar í höndum ríkis-kjarnorkuorkufyrirtækisins Électricité de France (EDF). Að auki er franska ríkið líka stærsti hluthafinn í helsta samkeppnisaðila EDF; GDF Suez. Nefna má að EDF er stærsta opinbera þjónustufyrirtæki í heimi, þ.a. það hvort ESB tekst að fá Frakka til einkavæða fyrirtækið er sannkallað risamál.

Þrátt fyrir andstöðu sumra aðildarríkjanna innan ESB við einkavæðingu raforkufyrirtækjanna, má segja að almennt ríki sá andi innan ESB að draga skuli úr ríkisafskiptum í orkugeiranum. Þetta er i reynd bara einn angi af þeirri stefnu sem t.d. hefur leitt til þess að í dag eru flest stóru símafyrirtækin og flugfélögin innan ESB, sem áður voru í ríkiseigu, komin á hlutabréfamarkað. Einkavæðing evrópsku raforkufyrirtækjanna er líka komin vel á veg; af fljótlegri yfirreið komst Orkubloggarinn að þeirri niðurstöðu að einungis 5 af 24 stærstu raforkufyrirtækjum í Evrópu séu enn í ríkiseigu. Það er sem sagt svo að nú eiga einkaaðilar verulegan hluta í næstum öllum stærstu raforkufyrirtækjunum innan ESB og sum þeirra eru komin í meirihlutaeigu og jafnvel í 100% eigu einkaaðila. Horfur eru á að þessi þróun í átt til einkavæðingar orkufyrirtækja innan ESB muni halda áfram.

dong-energy-ballons

Eitt dæmi um stórt ríkisorkufyrirtæki innan ESB sem stendur til að skrá á hlutabréfamarkað og einkavæða, er danska Dong Energi. Dongið hér í Danaveldi er langstærsta orkufyrirtækið í Danmörku og er nú að 73% í eigu ríkisins (afgangurinn er í eigu hluthafa tveggja smærri orkufyrirtækja, sem eignast hafa hlut í Dong vegna sameininga).

Fjármálakreppan hefur reyndar tafið fyrir hlutabréfaskráningunni á Dong, sem upphaflega átti að fara fram árið 2008 og hafði þá verið í undirbúningi í heil fjögur ár. Kreppan sem skall á 2008 snarstöðvaði sem sagt skráninguna. Þessi vinna er nú aftur komin á skrið og væntanlega bara tímaspursmál hvenær hluti af Dong verður einkavæddur. Markmiðið er að hlutur ríkisins fari niður í 51%, þ.a. danska ríkið muni áfram eiga meirihluta í Dong. Hversu lengi danska ríkið munu halda í þann eignarhlut er ómögulegt að segja.

Dong er vel að merkja ekki bara í raforkuframleiðslu, heldur einnig stórtækt í olíuvinnslu. Þarna er því gríðarlegt hagsmunamál á ferðinni. Hafa ber í huga að Danmörk er eina landið innan ESB sem framleiðir meiri orku heldur en sem nemur allri innanlandsnotkun (þá er átt við samanlagðan nettó-orkubúskap viðkomandi lands). Í reynd er Danmörk því all svakalegur orkubolti og einkavæðing á Dong Energi risastórt pólitískt mál í Danmörku.  Öll hin 26 aðildarríkin í ESB flytja aftur á móti inn meiri orku en þau flytja út og 18 af aðildarríkjunum 27 fá meira en helming af orkunni sem þau nota, erlendis frá (sbr. taflan hér að neðan). Þar að auki eru horfur á að hlutfall innfluttrar orku í ESB muni aukast verulega á næstu árum, þ.a. það blæs alls ekki byrlega fyrir orkubúskapnum í ESB. En það er önnur saga.

eu_energy_dependency

Ástæða þessarar sterku stöðu Danmerkur í orkuframleiðslunni er auðvitað fyrst og fremst olían og gasið úr Norðursjó. Olíuframleiðsla í dönsku lögsögunni veldur því að Danmörk er í reynd sjálfbær um allt samgöngueldsneyti. Önnur ríki innan ESB þurfa aftur á móti að flytja inn ýmist alla eða hluta af þeirri olíu og gasi sem notað er í viðkomandi landi. Það er því augljóslega mikil mýta það sem oft heyrist um að efnahagur Dana byggist lítt á notkun náttúruauðlinda og fyrst og fremst á hugviti, hönnun og þjónustu. Þvert á móti eru fá lönd í Evrópu sem byggja efnahag sinn svo mjög á nýtingu náttúruauðlinda eins og Danmörk.

Og nú stendur sem sagt til að danska ríkisorkufyrirtækið Dong verði að stóru leyti einkavætt. Vel að merkja hyggjast Danir samt ekki selja nema minnihlutann í fyrirtækinu og það í smáum skömmtum.

Stóra spurningin er hvort svipuð leið myndi henta Íslendingum? Að fá einkaaðila sem meðeigendur að orkufyrirtækjunum; t.d. að hámarki 30%? Eða hvort einkaaðilum eigi áfram að vera heimilt að fjárfesta að vild í orkuvinnslu á Íslandi – eins og íslensk lög leyfa í dag. Eða að sett verði algert bann við fjárfestingum einkaaðila í orkuvinnslu. Okkar snjöllu þingmenn hljóta að fara létt með að komast að skynsamlegri niðurstöðu um þetta, þar sem litið verður til langtímahagsmuna þjóðarinnar allrar.