Arðsemi orkuvinnslu – Lítill hagur sveitarfélaga..

Í desember s.l. var athyglinni hér á Orkublogginu beint að því hvernig áherslan og umræðan um íslenska orkugeirann snýst oft ansið mikið um að hið opinbera beiti sér til að útvega sem allra ódýrasta orku til handa stóriðju. Í tali íslenskra stjórnmálamanna (og ýmissa annarra) um orkumál heyrist af einhverjum ástæðan lítið um mikilvægi arðseminnar. Þeim mun meira er talað um að „koma framkvæmdum í gang“ og „að skapa störf“.

Oftast er þetta beintengt við uppbyggingu á stóriðju. Því má segja að orkustefnan hér hafi löngum einkennst mjög af stóriðjustefnu. Gallinn er bara sá að það að skapa störf og koma framkvæmdum í gang á ekki endilega samleið með því að ná eðlilegri eða skynsamlegri arðsemi af fjárfestingum í raforkuvinnslu. Þvert á móti er það óhjákvæmilegur fylgifiskur stóriðjustefnunnar að raforkusalan skilar botnarðsemi.

Ísland er mesti raforkuframleiðandi heimsins (miðað við stærð þjóða) og mestöll raforkuframleiðslan er í höndum fyrirtækja í opinberri eigu. Aukin arðsemi í raforkuframleiðslunni hér er því eitthvert mesta hagsmunamál þjóðarinnar. Við eigum að skoða vandlega alla möguleika til að auka langtímaarðsemi af fjárfestingum opinberu orkufyrirtækjanna og draga úr áhættu þeirra með fjölbreyttari kaupendahópi.

Skynsamlegt kann að vera að koma á sérstökum hvötum sem geta hjálpað til við að ná slíkum markmiðum. Hanna mætti kerfi sem myndi hvetja til þess að hugað verði í ríkari mæli að aukinni arðsemi í raforkuvinnslunni. Hér á Orkublogginu í dag verður athyglinni beint að þessum möguleika – og horft til þess sérstaklega að virkja nágrannasveitarfélög orkulindanna í þessum tilgangi. Það gæti orðið mikilvægt skref í raunverulegu fráhvarfi frá áhættusamri og arðlítilli stóriðjustefnunni og leitt okkur til aukinnar arðsemi í raforkuvinnslunni.

Frá rafvæðingu til aukinnar verðmætasköpunar

Á sínum tíma var eðlilegt að viðhorf okkar til vatnsaflsins og jarðvarmans byggðist fyrst og fremst á því að ná að nýta þessar náttúruauðlindir til rafvæðingar og húshitunar. Á tímabili átti stóriðjustefnan góða samleið með þessu viðhorfi. Þannig voru fyrstu stóru virkjanirnar í Þjórsá og víðar um land reistar fyrir stóriðju og þær framkvæmdir voru um leið mikilvægur hluti af uppbyggingu íslenska raforkukerfisins. Á þeim tíma var uppbygging raforkukerfisins skammt á veg komin og framkvæmdirnar fyrir stóriðjuna þá voru almenningi tvímælalaust til hagsbóta – jafnvel þó svo lágmarksarðsemi í raforkuvinnslu sé óhjákvæmilegur fylgifiskur slíkrar stóriðjustefnu.

Hvammsvirkjun-Thjorsa-tolvuteikning Smella á myndir til að stækka

En þeir tímar eru löngu liðnir að við þurfum aðkomu stóriðju til að hjálpa okkur að njóta rafmagns og hita og/eða stuðla að uppbygginu öflugs dreifikerfis. Ísland er í dag langstærsti raforkuframleiðandi heimsins (miðað við fólksfjölda). Það met varð staðreynd þegar Kárahnjúkavirkjun var komin í gang. Og við erum líka með eitthvert allra öruggasta raforkuflutningskerfi sem þekkist í víðri veröld (alþjóðlegar kannanir raða Íslandi þar jafnan í eitt af efstu sætunum). Við erum sem sagt búin að byggja upp frábært raforkukerfi – sem við munum að sjálfsögðu viðhalda og styrkja með skynsamlegum hætti. En nú er orðið tímabært að huga alveg sérstaklega að því að orkuauðlindirnar skapi okkur meiri arð.

Til að svo megi vera er nauðsynlegt að við leggjum stóriðjustefnuna til hliðar eða höfum hana a.m.k. ekki í öndvegi. Því hún er dragbítur á að koma markmiðum um aukna arðsemi af raforkuvinnslunni í framkvæmd. Vandinn er bara sá að furðumargir virðast fastir í gamla farinu og jafnvel afneita nýjum tækifærum. Orsökin þar kann að vera ákveðinn kerfisgalli sem við búum við.

Núverandi fyrirkomulag vinnur gegn aukinni arðsemi af orkuvinnslunni

Þegar umtalsverðar virkjanir eru reistar á Íslandi snýst það oft ansið mikið um það að eitthvert tiltekið sveitarfélag hreppi stóra vinninginn. Þessi stóri vinningur er líkt og tvær súlur eða stoðir stóriðjustefnunnar. Og þær súlur virðast beinlínis halda uppi viðhorfinu um að arðsemin í raforkuframleiðslunni sé aukaatriði.

Annars vegar felst umræddur „stóri vinningur“ sveitarfélags í því að fá til sín sjálft stóriðjuverið (sem er forsenda virkjunarinnar). Þannig skapast störf innan sveitarfélagsins í stóriðjuverinu auk þess sem sveitarfélagið fær þar fasteignagjöld í sinn hlut frá stóriðjunni og ný störf verða til. Hins vegar er „vinningurinn“ sá að fá stöðvarhús virkjunarinnar innan marka sveitarfélagsins. Því þá renna fasteignagjöld vegna virkjunarinnar til viðkomandi sveitarfélags.

iceland-aluminum-industry-winter-fjardaal.jpg

Þannig byggir stóriðjustefnan fyrst og fremst á stuttu framkvæmdatímabili, fasteignagjöldum og nýjum stóriðjustörfum. En hefur lítið sem ekkert með arðsemi raforkuvinnslunnar að gera. Hvergi í þessu ferli verður aðalatriðið að raforkuvinnslan skili góðri arðsemi. Nema hjá raforkusalanum.

En jafnvel viðleitni raforkusalans til aukinnar arðsemi getur verið til lítils. Ef það eru ekki beinlínis ráðherrar sem fara að skammast útí slíka stefnu raforkufyrirtækisins, þá koma sveitarstjórnarmenn askvaðandi og væna raforkusalann um óheilindi, tafir og/eða beinlínis að vinna gegn hagsmunum þjóðarinnar. Stíf pressa myndast á stóru orkufyrirtækin til að „útvega“ orku svo unnt verði að „skapa störf“. Í þeirri pressu er lítt hugað að arðsemi verkefnanna til lengri tíma litið. Enda er kjörtímabil bæði þingmanna og sveitarstjórnarmanna stutt.

Óheppilegur kerfisgalli 

Allar orkuauðlindirnar (vatnsaflið og jarðvarminn) eru að sjálfsögðu innan lögsögumarka sveitarfélaga. En sveitarfélög sem búa yfir orkuauðlindum innan sinna marka hafa furðulítinn hag af því að sem hæst verð fáist fyrir orkuna. Þvert á móti virkar kerfið hér þannig, að sveitarfélögin virðast jafnvel telja það henta sér best að sem allra lægst verð fáist fyrir orkuna. Af því þá er líklegra að risaframkvæmdir í formi stóriðju með tilheyrandi virkjunum verði innan sveitarfélagsins.

Helguvik-alver-kerskali

Hætt er við að afleiðing þessa sé sú að mikill þrýstingur skapist um að Landsvirkjun og önnur orkufyrirtæki einbeiti sér að því að útvega sem ódýrasta orku til handa stóriðju. Það er kallað „að skapa störf“ og „koma framkvæmdum í gang“.

Umræddur þrýstingur kemur ekki aðeins frá sveitarstjórnarmönnum. Hann virðist líka eiga sér marga fylgismenn á Alþingi, enda eru byggðastefnusjónarmið þar ennþá furðuáhrifamikil. Það eru þó ekki bara stjórnmálamenn sem búa til umræddan þrýsting, heldur líka verktakar og þessi viðhorf smitast líka til kjósenda sem ekki virðast átta sig á tækifærunum sem orkuauðlindirnar geta gefið okkur. Þess í stað virðast margir líta á Landsvirkjun sem einhverskonar ríkisapparat, sem hafi fyrst og fremst þann tilgang að stuðla að stórframkvæmdum með miklum lántökum.

Það að ráðast í virkjanaframkvæmdir (og skapa þannig störf og koma framkvæmdum í gang) verður að aðalatriði. En arðsemin af þessum risastóru og talsvert áhættusömu fjárfestingunum verður aukaatriði. Þessi kerfisgalli kann ekki góðri lukku að stýra fyrir þjóðina. Það er vandséð hvernig megi breyta þessu viðhorfi. Kannski skortir á einhvers konar innbyggða hvata til að auka arðsemina.

Fasteignagjöldin af virkjunum hér eru ótengd orkuverði og renna til afar þröngs hóps

Eins og áður sagði þá er fyrirkomulagið á Íslandi í dag með þeim hætti að þegar stærstu orkufyrirtækin hér reisa virkjun skiptir geysilega miklu máli fyrir sveitarfélög landsins á hvaða bletti stöðvarhúsið er staðsett. Staðsetning stöðvarhúss virkjunarinnar hefur nefnilega alger grundvallaráhrif á tekjur sveitarfélaga af virkjunum.

Aftur á móti eru nákvæmlega engin fasteignagjöld greidd af virkjunum til þeirra sveitarfélaga sem einungis hafa t.d. aðrennslisskurði, aðrennslisgöng og /eða stíflur innan sinna marka. Og þau sveitarfélög sem háspennulínurnar liggja um fá heldur engar tekjur af þeirri aðkomu sinni að raforkugeiranum. Þetta er varla sanngjarnt og ennþá síður skynsamlegt kerfi. Því afleiðingin er sú að sveitarfélög verða oft óskaplega áhugasöm um að fá stöðvarhús, en eilíft vesen getur verið að koma t.d. upp nýrri raflínu (í öðru sveitarfélagi).

karahnjukavirkjun-fljotsdalsstod-3.jpg

Rétt er að gefa vísbendingu um það hvaða fjárhæðum fasteignagjöld af virkjunum (stöðvarhúsum) eru að skila sveitarfélögum í tekjur. Samkvæmt frétt Morgunblaðsins síðla árs 2012 fengu Ása- og Skeiða- og Gnúpverjahreppar á Suðurlandi (Þjórsár- og Tungnaárstöðvar), Fljótsdalshreppur (Fljótsdalsstöð) og Húnavatnshreppur (Blöndustöð) samtals um 370 milljónir ISK í formi fasteignagjalda vegna virkjananna (eða öllu heldur vegna stöðvarhúsanna sem liggja innan marka þessara sveitarfélaga).

Samtals eru íbúar þessara fjögurra sveitarfélaga innan við 1.200 talsins (sbr. upplýsingar á vef Hagstofunnar). Þar af eru einungis 80 íbúar í Fljótsdalshreppi, sem nýtur fasteignagjalda af langstærstu virkjuninni, sem er Kárahnjúkavirkjun (þ.e. Fljótsdalsstöð). Þegar fasteignagjöldin af virkjununum eru borin saman við íbúafjöldann sést að umrædd gjöld skila að meðaltali um 300 þúsund ISK á hvern íbúa sveitarfélaganna (Fljótsdalshreppur fékk þó meira en milljón ISK á mann).

Eflaust eru skiptar skoðanir um hvort þetta séu miklar eða litlar tekjur þegar þær eru skoðaðar í hlutfalli við þau verðmæti sem vatnsréttindi og virkjanir eru. En þessar tekjur skipta viðkomandi sveitarfélög miklu máli. Og nú er risið dómsmál þar sem nágrannasveitarfélag Fljótsdalshrepps, Fljótsdalshérað, reynir að fá viðurkenndan rétt sinn til að leggja fasteignagjöld á vatnsréttindi innan sveitarfélagsins. Það er Landsvirkjun sem er handhafi þeirra vatnsréttinda, sem Fljótsdalshérað sækist eftir að myndi stofn fasteignagjalda með svipuðum hætti eins og sjálf virkjunin (Fljótsdalsstöð).

Umrætt dómsmal sýnir nokkuð vel að núverandi fyrirkomulag er háð ýmsum göllum eða óvissu, sem löggjafinn virðist hafa veigrað sér að taka á. Það er heldur óspennandi framtíðarsýn að sveitarfélög ráðist nú í þann leik að reyna að klípa sem mest af orkufyrirtækjunum í formi fasteignagjalda af vatnsréttindum og þannig skerða ofurlága arðsemi orkufyrirtækjanna. Skynsamlegra væri að löggjafinn myndi taka sig til og bæði skýra skattkerfi raforkufyrirtækjanna OG skapa sterka hvata fyrir sveitarfélögin og landsmenn alla til að setja arðsemi raforkuvinnslunnar í forgang.

Bein hagsmunatenging milli nærsamfélaga og arðsemi virkjana gæti verið skynsamleg

Hugsanlega væri skynsamlegt að byrja á að breyta skattareglunum á þann hátt að nærsamfélög virkjana myndu sérstaklega njóta hærra raforkuverðs og meiri arðsemi í raforkuframleiðslunni. Þannig yrði til hvati fyrir sveitarfélög, sem hafa orkuauðlindir og virkjunarmannvirki innan sinna marka, að arðsemi í raforkuvinnslunni sé hámörkuð. Í þessu sambandi er áhugavert hvernig Norðmenn hafa hannað starfsumhverfi og skattkerfi gagnvart raforkuiðnaðinum á þann hátt að ríkir hvatar myndast hjá nærsamfélögum virkjana og ríkisvaldinu til að arðsemin af orkuvinnslunni og nýtingu vatnsaflsauðlindarinnar sé sem mest.

noregur-raforka-skatta

Í fyrsta lagi er norska löggjöfin þannig úr garði gerð að hvort sem orkulindir eru í einkaeigu eða opinberri eigu, skuli þess gætt að nýting þeirra sé þjóðinni allri til hagsbóta. Allur almenningur nýtur góðs af auknum hagnaði vatnsaflsfyrirtækjanna – bæði í formi skattgreiðslna vatnsaflsfyrirtækjanna og arðgreiðslna til eigenda fyrirtækjanna (því eigendurnir eru í langflestum tilvikum norsku sveitarfélögin, norsku fylkin og norska ríkið). Í öðru lagi eru norsku reglurnar þannig úr garði gerðar, að að þær hvetja nærsamfélög virkjana til að gæta þess að orkulindirnar innan lögsögu þeirra skili sem mestri arðsemi. Hér á landi er fyrirkomulagið aftur á móti þannig að stóriðjustefnan – sem byggist beinlínis á lágri arðsemi í raforkuvinnslunni – er svo til allsráðandi.

Þegar upp er staðið virkar norska skattkerfið sem hvati til að arðsemi sé í fyrirrúmi í raforkuvinnslunni; þannig fá sveitarfélögin til sín meiri beinharða peninga sem þau geta nýtt til góðra verka og til að stuðla að fjölbreyttara atvinnulífi. Sveitarfélögin geta t.d. notað tekjurnar til að bæta þjónustu sína og/eða til að lækka skatta á íbúa og fyrirtæki sveitarfélagsins. Þannig ná þau að verða samkeppnishæfari en ella væri. Um leið nýtur norska ríkið góðs af fyrirkomulaginu, því verulegur hluti skatttekna af raforkuvinnslunni rennur til þess.

Loks ber að hafa í huga að í norska kerfinu snýst ekki allt um staðsetningu stöðvarhúss. Þar er nefnilega tekið tillit til þess að orkan á rætur sínar á öllu vatnasvæði virkjunarinnar og forsendur raforkuframleiðslunnar eru ekki bara túrbínurnar, heldur líka öll önnur mannvirki virkjunarinnar. Loks er í norska kerfinu líka tekið tillit til flutningskerfisins og búið svo um hnútana að flutningskerfið geti skilað viðkomandi sveitarfélögum tekjum. Í Noregi eru það því öll nærsamfélög virkjana og orkumannvirkja sem njóta tekna vegna raforkuvinnslunnar.

Tillaga að kerfisbreytingu

Stærstur hluti orkuauðlindanna hér á landi er í eigu eða umráðum ríkisins og sveitarfélaga. Með það eignarhald fara pólitískir fulltrúar. Þeir láta ekki endilega stjórnast af arðsemissjónarmiðum, heldur jafnvel miklu fremur af því að orkuauðlindirnar séu einkum nýttar til stórframkvæmda. Þarna ráða staðbundnir byggðastefnuhagsmunir og skammtímasjónarmið um tímabundnar framkvæmdir oft miklu, en arðsemissjónarmiðin eru afgangsstærð. Enda er afar fátítt að heyra stjórnmálamenn tala um það að mestu skipti að orkuauðlindirnar séu nýttar með þeim hætti að hámarka arð af þeim fjárfestingum.

Það væri fróðlegt að sjá áhrif þess ef hagsmunir nærsamfélaga orkumannvirkja (orkusveitarfélaga) yrðu í ríkara mæli tengdir við aukna arðsemi í raforkugeiranum. Þetta mætti gera með tiltölulega einfaldri lagasetningu. Þar gæti verið kveðið á um að sveitarfélög sem teldust til nærsamfélaga virkjunar (skv. nánari skilgreiningum) fengju fasta prósentu af hverri einustu kWst sem seld væri umfram afmarkað kostnaðarverð. Þar með myndaðist hvati fyrir umrædd nærsamfélög að orkan þar yrði ekki seld nálægt kostnaðarverði, heldur með sem mestri arðsemi.

Iceland_Thjorsa-river

Nærsamfélög virkjunarinnar yrðu ekki aðeins skilgreind sem sveitarfélagið sem hefði stöðvarhúsið innan sinna marka, heldur öll þau sveitarfélög sem hefðu virkjunarmannvirki og háspennulínur innan sinnar lögsögu. Hér verður ekki lagt til hvernig umræddum orkutekjum (sem t.d. mætti kalla orkuauðlindagjald) yrði skipt hlutfallslega milli viðkomandi nærsamfélaga. Mestu skiptir að þarna gæti myndast mikilvægur tekjustofn fyrir sveitarfélögin, sem næmi verulegum fjárhæðum á ári hverju. Um leið væri eðlilegt að fella niður núverandi fasteignagjaldafyrirkomulag af virkjunum.

Tekjur sveiatrfélaga vegna orkuauðlindagjalds myndu verða litlar ef raforkan væri seld nálægt kostnaðarverði. En tekjurnar færu vaxandi með hækkandi raforkuverði (og aukinni arðsemi). Þannig myndi myndast hvati til aukinnar arðsemi af raforkuvinnslunni og áhuginn á hinni óarðbæru stóriðjustefnu minnka. Þetta myndi að auki valda því að fleiri sveitarfélög hér hefðu beina hagsmuni af raforkuvinnslunni heldur en er í núverandi kerfi.

Nærsamfélög virkjana og orkumannvirkja myndu geta notað orkuauðlindagjaldið til að gera viðkomandi sveitarfélög áhugaverðari til búsetu. Það gæti gerst í formi lægra útsvars, betri heilsugæslu, betri skóla o.s.frv. Að auki myndu allir landsmenn njóta þessarar þróunar, því meiri arðsemi í raforkuvinnslunni myndi þýða meiri skatttekjur fyrir ríkissjóð. Þar að auki myndu arðgreiðslur orkufyrirtækjanna vafalítið hækka (vegna aukins hagnaðar) og það koma almenningi til góða (hér er jú langmestur hluti raforkuframleiðslunnar í höndum fyrirtækja í opinberri eigu).

Þingmenn, ríkisstjórn og sveitarstjórnarmenn ættu að einbeita sér að álitamálum af þessu tagi og huga að hvatakerfi til að stuðla að meiri arðsemi í raforkuframleiðslunni hér. Í stað þess að segjast t.d. ætla að gera allt sem í þeirra valdi stendur til að álver rísi í Helguvík. Hætt er við að slík framkvæmd yrði sorgleg trygging fyrir því að raforkuframleiðslan hér skili algerri lágmarksarðsemi í margra áratuga í viðbót. Það væri afar miður fyrir þjóð sem býr yfir mestu og hagkvæmustu raforkuauðlindum í heimi.