Noregur – Fullveldi, orkupakkar, löggjöf

Bjarni Jónsson

Evrópusambandið (ESB) er að sumu leyti eins og fíll í postulínsbúð Evrópuríkjanna, ekki sízt EFTA-landanna, e.t.v. að Liechtenstein undanskildu. Þekkt er, að Svisslendingar sáu sér ekki fært að ganga í EES, hvað þá ESB, á sínum tíma, og eru enn fjær því að vera á biðilsbuxunum núna, þegar þróun ESB í átt að sambandsríki er enn þá auðsærri en á fyrri hluta 10. áratugar 20. aldarinnar. Nýja þýzka ríkisstjórnin undir forystu SPD-Jafnaðarmannaflokksins hefur þetta beinlínis á stefnuskrá sinni.

Svipaða sögu er að segja af Norðmönnum og Svisslendingum, þótt hinir fyrr nefndu hafi samþykkt EES-aðild.  Báðar þjóðirnar höfnuðu ESB-aðild í þjóðaratkvæðagreiðslum, en meirihluta stuðningur við aðild var á meðal fulltrúa á löggjafarsamkundum landanna.

Á Íslandi hefur hvorki verið meirihluti á Alþingi né á meðal þjóðarinnar fyrir ESB-aðild og verður ekki í fyrirsjáanlegri framtíð, enda vega ókostirnir miklu þyngra en kostirnir.  Bæði í Noregi og á Íslandi má rekja andstöðuna til ótta við að missa tökin á stjórnun auðlindanna. Þess vegna voru sjávarútvegs- og landbúnaðarmál undanskilin í EES-samninginum, og EFTA-ríkjunum bar heldur engin skylda til að lögleiða orkulöggjöf sambandsins. Þetta er skilningur forsætisráðherra og utanríkisráðherra Viðeyjarstjórnarinnar, sem sat, þegar gengið var frá EES-samninginum.

Sú innleiðing hefur valdið miklum deilum í Noregi og á Íslandi.  Ný ríkisstjórn Noregs ætlar að salta Orkupakka 4 út þetta kjörtímabil í nefnd hjá EFTA og hefur látið þær upplýsingar berast til framkvæmdastjórnar ESB og vafalaust til Reykjavíkur.  Á Íslandi er hægt að anda léttar um sinn fyrir vikið, en ESB mun sæta færis. Þess vegna þarf að efla varnir. Norðmenn halda um alla þræði í EES-samstarfi EFTA-landanna. 

.

.

Í annarri viku nóvember (v.45/2021) var s.k. ACER-mál dómtekið í þingrétti Óslóar, þar sem félagasamtökin „Nei til EU“ saksóttu ríkið fyrir stjórnarskrárbrot, þegar Orkupakki 3 frá ESB var samþykktur í Stórþinginu. Dómur er fallinn ríkinu í vil, en málið mun fara fyrir fleiri dómstig. „Nei til EU“ heldur því fram, að fullveldisframsalið, sem í því fólst, sé meira en „lítið inngrípandi“, þ.e. hafi áhrif á hagsmuni lögaðila og einstaklinga í Noregi, og að Stórþinginu hafi þess vegna borið að fara með málið samkvæmt grein 115 í stjórnarskránni, sem krefst 3/4 meirihluta fyrir samþykkt, þar sem a.m.k. 2/3 þingheims sé mættur.

Orkumálastjórinn norski, Kjetil Lund, lagði í vitnaleiðslum áherzlu á, að hann er yfirmaður bæði NVE (Orkustofnunar) og hinnar nýstofnuðu skrifstofu  landsorkureglara (RME-Reguleringsmyndighet for energi), sem á að framfylgja ákvörðunum ACER (sameiginleg skrifstofa landsorkureglara ESB-landanna) í Noregi.  RME er sett í skipurit sem deild í NVE.  Svipað er uppi á teninginum hjá Orkustofnun á Íslandi.  Á sama tíma á RME að vera óháður reglari (stjórnandi-reglusetjari og regluvörður) fyrir orkumarkaðinn.

Lund sá að því er virtist ekkert athugavert við þetta, og ekki hefur heyrzt múkk  frá íslenzka orkumálastjóranum.  Aftur á móti hefur ESB-dómstóllinn nýlega slegið í gadda, að túlka skuli kröfuna um sjálfstæði embættisins bókstaflega, og EES-eftirlitsstofnunin ESA hefur spurt, hvort norska fyrirkomulagið sé samkvæmt ákvæðum Orkupakka 3.  Ekkert hefur heyrzt frá íslenzkum yfirvöldum um þetta frekar en fyrri daginn. Á grundvelli úrskurðar ESB-dómstólsins gæti ESA séð ástæðu til að færa ágreiningsmálið fyrir EFTA-dómstólinn.

Hlutverk RME hefur bein tengsl við hin hörðu átök um ACER í Noregi.  EES-aðlögunin er sniðin þannig, að EES tekur formlega ákvörðun á vegum ACER, en ákvarðanirnar skulu vera samhljóða drögum, sem ACER hefur skrifað.  Ákvörðun ESA fer þessu næst til framkvæmdar hjá RME.  RME er síðasti liður í ferlinu frá ACER-skrifstofunni í Ljublana til starfsemi í Noregi.

RME á að vera reglari ekki aðeins fyrir millilandatengingar, heldur einnig flutningskerfi raforku innanlands.  T.d. er það RME, sem ákveður, hvernig Statnett (norska Landsnet) má nota umframtekjur (tekjur af óvenju háu verði) af orkusölu um millilandasæstrengina til svæða með öðru verði en er í Noregi.  RME á að fylgjast með, að þessar tekjur séu í höfuðatriðum notaðar til kerfisþróunar millilandatenginga í samræmi við ESB-reglur og fari aðeins í litlum mæli til lækkunar á gjaldskrá innanlands.

Í raforkumarkaðartilskipun Þriðja orkupakkans er þess krafizt, að RME sé óháð stjórnmálalegum yfirvöldum.  Margt bendir til, að Stórþingsmeirihlutinn og Alþingismeirihlutinn, sem samþykktu „pakkann“, hafi vanmetið, hversu inngrípandi í samfélagið þessi ákvæði eru.  Sólberg- og Katrínarríkisstjórnirnar gerðu sitt til að breiða yfir þetta með lagasetningum um NVE og Orkustofnun, sem í Noregi kom fram sem frumvarp til breytinga á orkulöggjöf (nr 5L (2017-2018)).  Þar eru frasar á borð við, að „orkureglarahlutverkið verði áfram innan NVE“, og „þegar NVE tekur ávörðun sem óháð orkureglarasyfirvald“.  Þetta gefur undir fótinn með, að NVE sé áfram reglarayfirvaldið, og hið sama er uppi á teninginum á Íslandi með Orkustofnun, þótt undir fletinu sjáist í hala árans.

Það kann að vera skynsamlegt á stundum að gera eigin aðlaganir á löggjöf ESB, en það er áhættuíþrótt að gefa til kynna, að EES-regluverkið sé minna ráðandi við stjórnun mála en það í raun og veru er.  Í október 2020 bað ESA norska Olíu- og orkuráðuneytið bréflega um að gera grein fyrir því, hvernig Noregur tryggi, að RME sé óháð.  Hefur íslenzka ríkisstjórnin fengið slíkt bréf ?  Hún er þögul sem gröfin um ESA.  ESA hélt því fram, að mörg norsku lagaákvæðin séu óskýr, og spurðist líka fyrir um það, hvernig óháð staða RME væri tryggð í raun.  Ráðuneytið sendi svarbréf í desember 2020 (Norðmenn eru duglegir við að svara bréfum.), og málið liggur enn á borði ESA í Brüssel.  Skyldi ESA enn bíða svars frá slóðunum í Reykjavík ?

Í september 2021 féll úrskurður ESB-dómstólsins í máli, sem framkvæmdastjórn ESB hafði höfðað gegn Þýzkalandi fyrir brot á raforkumarkaðstilskipuninni (mál C 718/18).  Framkvæmdastjórnin taldi reglarayfirvaldið  (Bundesnetzagentur) ekki hafa nægilegt svigrúm til til eigin mats á aðstæðum, sem óháðum reglara bæri.  Til þess væri þýzka löggjöfin of nákvæm og leiðandi.

Málið er í grundvallaratriðum mikilvægt fyrir pólitíska stýringu raforkumarkaðarins og fyrir sambandið á milli ESB-réttar og stjórnkerfis hvers lands.  Svíar áttuðu sig á mikilvægi málsins og studdu Þýzkaland í málaferlunum.  Það var samt framkvæmdastjórn ESB, sem vann málið.  ESB-dómstóllinn kvað upp úr um, að regluverkið krefjist þess, að landsorkureglari sé „algerlega óháður“ bæði aðilum á markaði og hinu opinbera – hvort sem það eru stofnanir eða stjórnvöld.  Ennfremur nefnir dómstóllinn, að nauðsyn sé á „eindregnum aðskilnaði“ frá stjórnmálalegum yfirvöldum hvers lands.

Í nýju meistaraverkefni við Háskólann í Bergen (Björgvin) eru einmitt rannsakaðar kröfurnar, sem ESB-reglurnar gera um óháðan orkureglara.  Höfundurinn, Alexander Sæthern, leggur sérstaklega mat á, hvort norska fyrirkomulagið uppfylli kröfur tilskipunarinnar.  Niðurstaðan er, að RME sé ekki nægilega óháð.

Sæthern bendir á, að NVE sé stofnun undir Olíu- og orkuráðuneytinu (með svipuðum hætti og Orkustofnun), þar sem möguleiki sé á fyrirmælum og öðrum pólitískum afskiptum.  RME er afmörkuð eining, en samt hluti af NVE-skipulaginu og undir orkumálastjóranum, og þetta sé ekki nægilegt til að uppfylla kröfuna um að vera óháður landsorkureglari.  Tilskipunin áskilur ennfremur, að settur sé á laggirnar „einn“ orkulandsreglari, en í norska (og íslenzka) líkaninu séu NVE (Orkustofnun) og RME í eins konar tvíeyki.

Kjarninn í ACER-málinu fyrir Ósló-þingrétti (héraðsdómur) var, hversu inngrípandi í samfélagið fullveldisafsalið á orkusviðinu er.  Uppkvaðning dóms ESB-dómstólsins um, að krafizt sé, að RME sé eindregið óháður, gerir ACER samþykkt Stórþingsins (og Alþingis) meira inngrípandi en ríkisstjórnin hélt fram á sínum tíma. Gagnrýnar spurningar ESA og matið í meistararitgerðinni leiða í sömu átt.  RME (landsorkureglari), algerlega óháður yfirvöldum landsins, felur í sér, að reglarayfirvaldið eitt og sér er handbendi (framlenging á) ACER.  Raforkumarkaðstilskipunin kveður skýrt á um, að RME skuli fara eftir og framkvæma allar bindandi ákvarðanir stofnunarinnar (ACER).

Að RME er óháð stofnunum landsins afnemur jafnframt fyrirmælaréttinn, sem norska ríkisstjórnin hefur samkvæmt stjórnarskrá, gr. 3.  Lagadeild Stórþingsins hefur áður fallizt á, að þetta felur í sér viðbótar valdaafsal, en hefði hins vegar takmarkaða þýðingu fyrir mat þeirra (um nauðsyn aukins meirihluta).  Eindregin krafa um, að RME sé óháður, eins og nú er staðfest, veldur því, að áhrif Orkupakka 3 eru meira inngrípandi.

Óháður RME (landsorkureglari) veldur því, að út frá pólitísku sjónarhorni hverfur stjórnun innlendra yfirvalda og eftirlit með flutnings- og dreifingarfyrirtækjunum.  Það er að skammhleypa eftirliti kjörinna fulltrúa.

Í umræðunni um Orkupakka 3 hérlendis var varað við því, m.a. á þessu vefsetri, að hafa landsorkureglara ACER á Orkustofnun, því að slíkt samrýmdist ekki löggjöf ESB.  Í Noregi var ákveðið að fara í lögfræðilegar hundakúnstir til að réttlæta að viðhafa aðeins kröfu um einfaldan meirihluta í Stórþinginu, og hérlendis var vaðið út í sama fenið til að draga fjöður yfir stórfellt fullveldisframsal, sem var stjórnarskrárbrot.  Nú koma þessar hundakúnstir mönnum í koll, og fyrir vikið hangir Orkupakki 3 á bláþræði. Upp komast svik um síðir.