Afnotatími auðlinda – 15 eða 65ár?

Það eru ýmsir skemmtilegir fletir á Magma-málinu. Eða öllu heldur á þeim lagaákvæðum sem gilda um afnotarétt einkaaðila að orkulindum í eigu hins opinbera. Einn flöturinn er sá hversu lengi einkafyrirtæki getur haft afnotarétt af orkuauðlind í eigu ríkis- eða sveitarfélaga skv. gildandi lögum. Í dag ætlar Orkubloggarinn aðeins að velta vöngum yfir þessu.

Eins og allir ættu að vita segir í gildandi lögum að hámarkstími afnotaréttar orkuauðlinda í eigu ríkis- eða sveitarfélaga hverju sinni er 65 ár. En að auki er gert ráð fyrir því að fyrirtæki með afnotarétt geti fengið framlengingu.

Hámarksafnot hverju sinni eru því 65 ár og væntanlega getur framlenging því aldrei orðið lengri en 65 ár – í senn. En tekið skal fram að einkafyrirtækið á ekki neinn sjálfkrafa rétt að framlengingu. Það er háð samþykki eiganda auðlindarinnar, hvort sem það er ríki eða sveitarfélag.

Samkvæmt lögunum er ekki ekki unnt að semja um framengingu á afnotaréttinum fyrr en helmingur afnotatímans er liðinn. Þegar samið er um 65 ára afnot yrði því ekki samið um framlengingu fyrr en a.m.k. 32,5 ár eru liðin af 65 ára afnotatímabilinu. Sé þá samið strax um nýtt 65 ára tímabil verða afnotin samtals 97,5 ár. Það þarf þó alls ekki að semja um framlenginguna nákvæmlega á þeim tímapunkti; það má gera hvenær sem er síðar á afnotatímanum. Fræðilega séð má semja um framlenginguna alveg við lok afnotatímans og þá verður afnotatíminn samtals 130 ár (65+65).

En 130 ár þarf samt alls ekki að vera hinn endanlegi hámarks afnotatími. Það er ekkert í lögum sem segir að aðeins geti verið um eina framlengingu að ræða. Fyrir vikið má hugsa sér að einkafyrirtæki með afnotarétt fái hverja framlenginguna á fætur annarri. Fái t.d. afnotarétt í samtals 650 ár. Með því að fá fyrst 65 ára afnotarétt og síðan alls níu framlengingar. Þó svo sumum kunni að þykja þetta sérkennilegt og jafnvel vafasöm túlkun á lögunum, verður ekki betur séð en að þetta sé svona.

bjork-beaty_halldor-baldursson_frettabladid_22-07-10 – SMELLA Á MYNDIR TIL AÐ OPNA

En af hverju er þá bara talað um 130 ára afnotatíma? Þegar Björk hrinti af stað undirskriftasöfnun sinni fyrir um hálfum mánuði, flutti hún stutta tölu og talaði þar um 130 ára afnotarétt HS Orku. Þarna hefur Björk greinilega gert ráð fyrir því að 65 ára heimildin verði fullnýtt og að samið verði um 65 ára nýtingu í viðbót í lok afnotatímans. Skúli Helgason, núverandi formaður iðnaðarnefndar Alþingis, er bersýnilega á sömu skoðun og Björk um lengd afnotatímans. Sbr.nýleg grein hans á Pressuvefnum, þar sem hann talar um allt að 130 ára rétt HS Orku til nýtingar.

Orkubloggaranum er hrein ráðgáta af hverju blessað fólkið er svona fast í þessum 130 árum. Það er staðreynd að það er ekki kveðið á um neitt endanlegt hámark í lögunum, heldur einfaldlega opnað á framlengingu „þegar helmingur umsamins afnotatíma er liðinn.“ Færa má rök fyrir því að lögin heimili ekki bara eina framlengingu á afnotaréttinum, heldur leyfi lögin að hver framlengingin geti komið á fætur annarri. Þannig að afnotatíminn geti jafnvel orðið endalaus.

kannski er helsta ástæða þess að enginn talar um lengri afnotatíma en 130 ár sú, að þó svo mannslífið geti orðið hundrað ár eða jafnvel meira er svolítið erfitt fyrir fólk að hugsa í svona löngum tíma. Þess vegna hefur kannski enginn hugsað útí það að afnotatíminn gæti skv. gildandi lögum orðið miklu lengri en „bara“ 130 ár.

petur-blondal-althing

Þegar lögin voru samþykkt voru ekki alir þingmenn sáttir á að afnotatíminn yrði 65 ár plús möguleiki á framlengingu. Margir þingmenn VG vildu að afnotatíminn yrði mun styttri. Pétur Blöndal vildi aftur á móti að tíminn yrði 90 ár. En niðurstaðan varð 65 ár og óskýrt framlengingarákvæði. Hvort Alþingismenn skyldu þetta svo að aðeins gæti komið til einnar framlengingar eða að afnotatíminn geti orðið jafnvel endalaus, vitum við vesæll almenningur ekki. En það er ekkert skýrt og ákveðið hámark sett á afnotatímann í lögunum.

Sumum kann að þykja þetta hljóma sem tuð í Orkubloggaranum. Eða sem skaup. Þetta skipti hvort eð er engu, því alltaf megi breyta lögunum og setja á ákveðið hámark. T.d. með því að setja inn ákvæði þess efnis að aðeins sé unnt að fá eina framlengingu. Það er að sjálfsögðu rétt að öll lög geta breyst e.h.t. í framtíðinni. En í reynd er núna ekkert hámark í gildi.

Hver var skilningur Alþingis?

Er þetta kannski rangt hjá Orkubloggaranum? Felst einhver hámarks-afnotatími í lögunum? Til að fá vísbendingu um hvað þingmenn ætluðu sér en gátu ekki orðað með skýrum hætti í lögunum, er venjan sú meðal lögfræðinga að glugga í þau gögn sem lögð voru fyrir Alþingi í tengslum viðviðkomandi frumvarp. Því miður koma þau gögn hér að litlum sem engum notum. Það er einfaldlega alls ekki ljóst hvað meirihluti Alþingis hafði í huga þegar greidd voru atkvæði um framlengingarákvæðið.

svartsengi_power_plant_grindavik

Nei – hvorki í lögunum, frumvarpinu eða athugasemdum sem fylgdu frumvarpinu segir neitt að gagni um það hvernig skilja eigi framlengingarákvæðið. Enda var í upphaflega frumvarpinu alls ekki gert ráð fyrir neinni framlengingu umfram 65 ára afnotatíma. Það var sem sagt ekkert framlengingarákvæði í upphaflega frumvarpinu; það ákvæði kom inní frumvarpið í meðförum þingsins án þess að nákvæmar skýringar fylgdu sögunni.

Það er heldur ekki að finna neinar nákvæmar skýringar um framlengingarákvæðið í nefndaráliti meirihluta iðnaðarnefndar, sem lagði þó þetta framlengingarákvæði til. Og því lítið gagn í því nefndaráliti, þegar leita skal upplýsinga um hvað Alþingi eiginlega meinti með þessu.

Í umræðum á Alþingi komu fram allskonar skoðanir um það hvert afnotatímabilið ætti að vera. En ekki hefur Orkubloggarinn séð umræðu um það hvort einungis væri unnt að framlengja afnotaréttinn einu sinni eða oftar. Einstaka persónuleg ummæli Alþingismanna hafa reyndar almennt litla þýðingu við túlkun á lögum og skipta því litlu hér. En af umsögn iðnaðarnefndar má helst ráða að þetta framlengingarákvæði hafi einfaldlega verið sett inn til að þóknast einhverju orkufyrirtæki, eins og síðar verður vikið að hér í færslunni.

iceland_satellite_28-09-2009

Hér er einnig mikilvægt að hafa í huga að þegar 65 ára reglan var lögfest án skýrra ákvæða um hámarksafnotatíma, var líka sleppt að kveða á um hvernig fara skal með virkjunina þegar afnotatíminn rennur út! Augljóslega hefur eigandi virkjunarinnar lítinn áhuga á að sitja upp með virkjunina ef ekki fæst áframhaldandi leyfi til að nýta orkuna. Lögin segja ekkert um það hvernig leysa á úr þeim vanda. En það er annar handleggur, sem ekki verður fjallað sérstaklega um í þessari færslu.

Lögin eru greinilega fáránlega óskýr og hroðvirknisleg. Um það voru þingmenn reyndar að nokkru leyti meðvitaðir þegar þeir greiddu atkvæði um frumvarpið. Því í lögunum er sérstaklega kveðið á um skipan sérstakrar nefndar sem skyldi fjalla um „leigugjald, leigutíma, endurnýjun leigusamninga og önnur atriði er lúta að réttindum og skyldum aðila“ og einnig „meta hvaða aðgerða sé þörf til að tryggja í senn sjálfbæra og hagkvæma nýtingu auðlindanna“.

Þessi lagasetning virðist því hafa verið hugsuð sem einhvers konar bráðabrigðaaðgerð. En ef hún var bráðabirgðaaðgerð, af hverju var þá ekki bara nóg að mæla fyrir um 65 ára afnotatíma? Af hverju þurfti þá strax að setja inn framlengingarákvæði? Það er hreinlega ekki heil brú í þessari löggjöf, né í hugsun Alþingismanna sem voru þarna að fjalla um einhverja mestu hagsmuni þjóðarinnar. Enda mun nú standa til að endurskoða lögin strax í haust. Vonandi tekst þinginu þá að búa lögin þannig úr garði að það verði algerlega á hreinu hversu langur afnotatíminn er, hversu oft sé unnt að framlengja afnotatímann, hvernig fara skuli með virkjanir í lok afnotatíma o.s.frv.

Réðu hagsmunir GGE og FL Group ferðinni?

Ekki er augljóst af hverju Alþingi ákvað að 65 ár væri hæfilegur afnotatími, en ekki einhver allt annar árafjöldi. Ekki er heldur ljóst hvað nákvæmlega olli því að framlengingarákvæði var sett inn í frumvarpið í meðförum Alþingis. En þegar gluggað er í gögn þingsins virðist sem framlengingarákvæðið hafi komið inn í frumvarpið í  vegna þrýstings frá orkufyrirtækjunum. Eða eins og segir í nefndaráliti meirihluta iðnaðarnefndar (leturbreyting er Orkubloggarans):

fl_group_logo_large

Margir umsagnaraðilar og álitsgjafar hafa vakið máls á þeim neikvæðu efnahagslegu áhrifum sem kunna að vera samfara opinberu eignarhaldi á auðlindum og telja að miklu varði hvernig staðið verður að fyrirkomulagi afnotaréttarins. Þá hafa einstök orkufyrirtæki og samtök þeirra lagt ríka áherslu á að þau taki þátt í því nefndarstarfi sem fjallað er um í umræddu bráðabirgðaákvæði auk þess sem þau vilja að hámarkstími afnotaréttar verði lengdur … Meiri hlutinn leggur til að handhafi afnotaréttar skuli, að liðnum helmingi afnotatímans, eiga rétt á viðræðum við leigjanda um framlengingu…

Svo mörg voru þau orð. Málið hafði þróast frá upphaflegum hugmyndum innan iðnaðarráðuneytisins um 40 ára afnotatíma (sbr. umfjöllun hér örlítið neðar í færslunni) yfir í það að afnotatíminn væri 65 ár, auk þess sem opnað var á  framlengd afnot. Og það án þess að setja nokkuð ákveðið og skýrt hámark á afnotatímann. Kannski ekki alveg jafn reyfarakennt eins og REI-málið, en talsvert drama engu að síður.

Reyndar virðist sem a.m.k. einhver orkufyrirtækjanna eða eigendur þeirra hafi farið að beita sér í málinu talsvert áður en frumvarpið kom fyrir Alþingi. Tilefni er til að nefna hér minnisblað frá desember 2007, sem fyrir lá að beiðni iðnaðarráðuneytisins. Í þessu memorandum lýstu tveir sérfræðingar – þeir Friðrik Már Baldursson og norski prófessorinn Nils-Henrik M von der Fehr – m.a. áliti sínu á því hver væri hæfilegur hámarkstími afnotaréttar að orkuauðlindum. Tilefnið var að ráðuneytið var þá búið að vinna fyrstu drög að áðurnefndu frumvarpi, sem síðar kom fram á Alþingi, og í þeim frumvarpsdrögum ráðuneytisins var m.a. fjallað um þennan tímabundna afnotarétt.

Það er alveg sérstaklega athyglisvert að í umræddu sérfræðiáliti þeirra Friðriks Más og Nils-Henrik's kemur fram, að í frumvarpsdrögunum sem sérfræðingarnir fengu í hendur til að gefa álit sitt á, sagði að hámarkstími afnotaréttar yrði 40 ár. Þegar frumvarpið svo kom fyrir Alþingi nokkrum mánuðum síðar var aftur á móti búið að lengja þennan tíma í 65 ár. Og það þrátt fyrir að sérfræðingarnir hafi alls ekki gert sérstaka athugasemd þess efnis að 40 ár væri of stuttur afnotatími. Það virðist því augljóslega hafa verið eitthvað allt annað en álit sérfræðinganna sem olli því að ráðuneytið ákvað að leggja til lengri afnotatíma.

djupborun_tyr_krafla

Einnig má hér nefna að í minnisblaðinu bentu sérfræðingarnir á þann möguleika að afnotatíminn („lengd leigutíma“) yrði hafður mismunandi langur eftir því t.d. hvort um sé að ræða vatnsafl eða jarðhita. Sömuleiðis sögðu þeir afnotatímann geta verið mismunandi langan eftir því hvort einkaaðilinn væri að taka yfir orkufyrirtæki í rekstri eða að byggja slíkt fyrirtæki frá grunni. Í síðara tilvikinu eru nokkuð augljós rök fyrir lengri afnotarétti, heldur en í því fyrra. Engin þessara ábendinga sérfræðinganna virðist hafa hrifið þá sem sömdu frumvarpið; a.m.k. sér þeirra ekki merki í því frumvarpi sem kom frá ráðuneytinu.

Ekki verður séð að umrætt minnisblað sérfræðinganna mæli á nokkurn hátt sérstaklega með því að afnotatíminn verði lengri en þau 40 ár, sem mælt var fyrir um í frumvarpsdrögunum. Að vísu koma fram sjónarmið í áliti sérfræðinganna um að varast beri að hafa afnotatímann of stuttan – en sömuleiðis er þar skilmerkilega bent á ókosti þess ef tíminn sé hafður langur. Hvað sem því líður, þá ákvað ráðuneytið að falla frá hugmynd sinni um að hafa afnotatímann að hámarki 40 ár. Þegar frumvarpið kom út úr ráðuneytinu og barst Alþingi var þar mælt fyrir um 65 ára afnotatíma. Eftirfarandi texti er úr athugasemdum með frumvarpinu, sem samdar eru í ráðuneytinu:

ingolfur_hrunkranar

Í ákvæðinu er lagt til að hámarkstímalengd samninga um afnotarétt verði 65 ár. Nýting þeirra auðlinda sem frumvarpið nær til byggist í flestum tilvikum á miklum fjárfestingum í mannvirkjum, sem hafa langan afskriftatíma. Fjárfestingin skilar sér því á löngum tíma. Hins vegar er nauðsynlegt að setja einhver efri mörk á lengd leigutímans og er lagt til í frumvarpinu að sá tími verði til allt að 65 ára í senn.

Þarna er ekki að finna nein ítarlegri rök fyrir því af hverju ákveðið var að miða við 65 ár en t.d. ekki 30 ár, 40 ár eða einhvern annan tíma. Á móti má benda á að afskriftartími virkjana mun a.m.k. stundum vera um 40-60 ár og þar af leiðandi er svo sem vel unnt að rökstyðja afnotatíma sem er nálægt því. En óneitanlega eru 65 ár í lengra lagi – og ennþá einkennilegra er að ekki skuli vera betur rökstutt af hverju og í hvaða tilfellum eigi að heimila framlengingu.

Hvorki í athugasemdunum né í áliti iðnaðarnefndar var mikið verið að velta vöngum yfir þessu og freistandi að álykta sem svo að menn hafi þarna verið svolítið hallir undir sjónarmið orkufyrirtækjanna – þ.e.a.s. hinna einkareknu orkufyrirtæka. Þar er í reynd bara um að ræða Hitaveitu Suðurnesja (sem varð að HS Orku) vegna þáverandi eignarhalds Geysis Green Energy í fyrirtækinu, en GGE var þá að stærstu leyti í eigu FL Group með Hannes Smárason í fararbroddi.

hannes-smarason

Er ósanngjarnt af Orkubloggaranum að segja það vera augljóst, að FL Group via Geysir Green Energy hafi þarna sem eini umtalsverði einkaaðilinn í íslenska raforkugeiranum á þessum tíma (eftir kaupin á hlutabréfum ríkisins í Hitaveitu Suðurnesja) upp á sitt einsdæmi náð að fá afnotatímann lengdan úr 40 árum og í 65 ár + framlengingu?

Þetta var nú einu sinni á þeim tíma þegar Hannes Smárason var nánast tilbeðinn á Íslandi – þó svo brátt færi að fjara undan FL Group. FL Group var vel að merkja helsti hluthafinn i GGE frá stofnun þess í ársbyrjun 2007 og allt fram í febrúar 2008, þegar lauflétt flétta átti sér stað milli FL Group og Glitnis með bréfin. Hannes var þá yfir FL Group og horfði mjög til orkugeirans, sbr. líka REI-málið alræmda.

Það er kannski ofsagt að hagsmunir FL Group hafi þarna algerlega ráðið ferðinni. Kannski var niðurstaðan um 65 ára afnot og framlengingu bara einfaldlega sátt milli stjórnarflokkanna að afloknum vangaveltum þeirra og munnlegum skoðanaskiptum um hvað væri eðlilegur afnotatími. Stjórnmálamennirnir höfðu skyndilega áttað sig á því að ef ekki yrði brugðist hratt við gætu orkuauðlindirnar á Suðurnesjum og víðar (sbr. REI málið) brátt verið komnar í einkaeigu og hafa hugsanlega talið mikilvægt að flýta málinu og banna framsal og koma þess í stað á „afnotarétti“. En það skýrir ekki af hverju afnotatíminn lengdist á fáeinum mánuðum úr 40 árum og í 65 ár meðan málið var í vinnslu og þar að auki bætt við framlengingarákvæði. Og miðað við vankantana á lögunum er augljóst að málið var alls ekki unnið af þeirri kostgæfni sem almenningur á rétt á að Alþingi sýni.

Samantekt

Einkafyrirtæki geta skv. gildandi lögum fengið allt að 65 ára afnotarétt af orkuauðlindum í eigu ríkis eða sveitarfélaga. Einkafyrirtækið getur einnig fengið framlengingu á þessum afnotarétti til allt að 65 ára í senn og þannig getur afnotatíminn orðið allt að 130 ár. Og það er ekkert sem bannar að einkafyrirtækið fái margar framlengingar; m.ö.o. þá er ekkert ákveðið lögfest hámark á afnotatímanum.

Upphaflegar hugmyndir innan iðnaðarráðuneytisins voru að hafa afnotatímann 40 ár og enga framlengingu. Þegar frumvarpið kom frá iðnaðarráðherra til Alþingis var búið að lengja afnotatímann í 65 ár. Í meðförum Alþingis var svo framlengingarákvæðinu bætt við. Ýmis rök hníga að því að sjónarmið eigenda einkarekinna orkufyrirtækja hafi þarna fengið þægilegan meðbyr á Alþingi. Þar var í reynd fyrst og fremst um að ræða einungis eitt fyrirtæki; FL Group.

Lokaorð

Að lokum þetta: Það þarf augljóslega að hyggja miklu betur að málunum áður en nýtt frumvarp með ákvæðum um réttindi og skyldur raforkuframleiðenda verður lagt fyrir Alþingi. M.a. væri kannski ráð að skoða af hverju norska Stórþingið samþykkti nýlega að veita megi einkaaðilum leyfi til að reka virkjanir – en þó að hámarki til 15 ára í senn.

emstrur_winter

Já – það er að mörgu að hyggja áður en unnt er að ákveða skynsamlega framtíðarskipan á nýtingarétti á orkulindum Íslands. Þarna er einfaldlega á ferðinni eitthvert stærsta efnahagslega hagsmunamál þjóðarinnar og því eins gott að vandað sé til verka.