Náttúruauðlindir í stjórnarskrá

Heimild: 

Mars 2016

Ragnar Aðalsteinsson

Í stjórnarskrárfrumvarpi Stjórnlagaráðs eru markverðar nýjungar um náttúruauðlindir í þjóðareign. Spurt var um afstöðu kjósenda til frumvarpsins í þjóðar­atkvæðagreiðslu árið 2012. Tveir þriðju kjósenda sögðust vilja leggja drög Stjórnlagaráðs til grundvallar nýrri stjórnarskrá og enn stærri hluti, eða um 75% kjósenda, sagðist samþykkur því að í nýrri stjórnarskrá yrðu náttúruauðlindir, sem ekki eru í einkaeigu, lýstar sem þjóðareign.

Ákvæði Stjórnlagaráðs var samið af óháðum og sjálfstæðum fulltrúum, sem þjóðin hafði til þess kjörið, og Alþingi svo skipað eftir ógildingu Hæstaréttar á grundvelli formsatriða. Ráðið vann verkefnið fyrir opnum tjöldum og tók sjónarmiðum almennings opnum örmum og gaumgæfði þau. Ráðsmenn komust að sameiginlegum niðurstöðum um efni og orðalag nýrrar stjórnarskrár fyrir landið. Stjórnarskrárfrumvarpið var þannig samið á lýðræðislegan hátt.

Sanngjarn mælikvarði
Þeim, sem hafa hug á að endursemja og breyta tillögum ráðsins, er vandi á höndum, því færa má að því rök að þeir, sem það reyna, verði að færa á það ótvíræðar sönnur að breytingartillögur þeirra séu betur til þess fallnar að treysta almannahag en tillögur ráðsins. Það virðist sanngjarn mælikvarði, sem bregða má á nýbirtar tillögur stjórnarskrárnefndar.

Í tillögum ráðsins að ákvæði um náttúruauðlindir eru notuð hugtökin einkaeign og eign, sem eru í gildandi stjórnarskrá og hafa tiltölulega skýra merkingu. Í stað þess að nota svo glögg og afmörkuð hugtök er í tillögum stjórnarskrárnefndar Alþingis, sem nú hafa verið birtar, notað hugtakið að tilheyra sem gerir merkinguna óljósa. Það hugtak táknar ekki eignarréttarlegt samband í tillögum nefndarinnar. Merking þess er óljós og veldur túlkunarvanda. Nefndin viðurkennir í skýringum sínum að ekki sé vísað til hefðbundins eignarréttar. Síðar í ákvæðinu leggur nefndin til að náttúruauðlindir sem ekki eru háðar einkaeignarrétti séu þjóðareign. Enn notar nefndin hið óljósa hugtak að eitthvað sé háð einkaeignarrétti í stað þess að nota eins skýr hugtök og unnt er, í þessu tilviki auðlindir í einkaeign.

Náttúruauðlindahugtak nefndarinnar er ekki skilgreint að neinu leyti í ákvæðinu sjálfu og er því látið Alþingi eftir. Í tillögum ráðsins er að finna skilgreiningu, sem er nægilega sveigjanleg til að koma til móts við nýjar aðstæður og þekkingu, en er jafnframt hæfilegt aðhald að löggjafarvaldinu og leiðbeinandi fyrir dómstóla.

Opnar fyrir geðþóttaákvarðanir
Um gjaldtöku af þeim sem fá leyfi til að nýta auðlindir í þjóðareign segir í tillögum ráðsins að leyfishafar skuli greiða fullt gjald fyrir og er fyrirmyndina að því orðalagi að finna í ákvæði stjórnarskrárinnar um eignarnám. Nefnd Alþingis leggur hins vegar til að að jafnaði skuli taka eðlilegt gjald fyrir leyfi til nýtingar. Með því að nota hugtakið að jafnaði er leitast við veita Alþingi víðtæka heimild til að ákveða hvort gjald skuli taka af leyfishafa eða ekki. Með hugtakinu eðlilegt gjald er því einnig veitt víðtæk heimild til að ákveða gjaldið án tillits til verðmætis nýtingarleyfisins fyrir þann sem þess nýtur. Orðalagið opnar fyrir geðþótta­ákvarðanir í andstöðu við almannahag.

Þá er í tillögum ráðsins lagt til að afnota- eða nýtingarleyfi verði einungis veitt til tiltekins hóflegs tíma í senn. Nefndin gerir ekki tillögu um slíka takmörkun á nýtingartímanum. Rökin fyrir takmörkuninni eru m.a. þau, að heimil langtímanýting getur í raun jafnast á við yfirfærslu eignarréttar.

Leitast við að hafa áhrif
Þá er það gagnrýnisvert hvernig nefndin leitast við að hafa áhrif á túlkun ákvæðisins með því að gefa í skyn í greinargerð að gildandi nýtingarheimildir – og er þá átt við fisksveiðiheimildir – kunni að hafa stofnað til annarra og víðtækari réttinda en lög mæla fyrir um meðal annars með fyrirvaranum í lögum um stjórn fiskveiða um að nytjastofnar á Íslandsmiðum skuli vera sameign þjóðarinnar.

Af framangreindum samanburði er ljóst að ég tel að tillögur Stjórnlagaráðs beri vott um stjórnvisku og góðan skilning á þýðingu þess að texti í stjórnarskrá sé eins glöggur og unnt er og gefi sem minnst tilefni til mismunandi skilnings og þar með ágreinings á Alþingi og fyrir dómstólum.

Ísland er ríkt af auðlindum og gæfa og gengi þeirra sem nú búa hér og komandi kynslóða ræðst af því hvernig til tekst við varðveislu og nýtingu auðlinda landsins á sjálfbæran hátt. Mikilvægt tæki til að ná því markmiði er ákvæði í stjórnarskrá sem tryggir að auðlindum þessum verði ekki sóað þannig að ekki verði lífvænlegt í landinu til frambúðar. Alþingi verður að hafa það í huga er það tekur afstöðu til þessara tveggja tillagna.