Klassísk stóriðjustefna – Byggðastefnuhagsmunir..

Heimild: 

Desember 2013

Ketill Sigurjónsson

Í þessum pistli er athyglinni beint að því hvernig stjórnmálaumræðan um orkageirann einkennist furðu mikið af skammtímasjónarmiðum og þröngum byggðastefnuhagsmunum. Sem sagt hinni klassísku íslensku stóriðjustefnu

Óheppilegur og jafnvel alvarlegur kerfisgalli

Í umræðu um virkjanaframkvæmdir á Íslandi er algengt að áherslan sé mjög á „að skapa störf“ og „koma framkvæmdum í gang“. Það að taka lán og virkja vatnsafl og jarðvarma – og skapa þannig störf og koma framkvæmdum í gang – verður oft að aðalatriði þegar stjórnmálamenn, verkalýðsforkólfar og fleiri tjá sig um orkugeirann og hlutverk opinberu orkufyrirtækjanna (einkum Landsvirkjunar). En arðsemin af þessum risastóru fjárfestingunum verður nánast að aukaatriði.

LV-haustfundur-idnadarradherra-2013 Smella á myndir til að stækka

Gott dæmi um þetta var erindi iðnaðarráðherra á haustfundi Landsvirkjunar í nóvember 2013. Þar nánast snupraði ráðherrann stjórnendur og stjórn Landsvirkjunar fyrir það að leggja áherslu á að auka arðsemi í raforkuframleiðslunni. Í erindi sínu minntist ráðherrann ekki einu orði á mikilvægi þess að framkvæmdir Landsvirkjunar séu arðbærar. En var dugleg að lýsa óþreyju sinni á að hér fari verkefni í gang.

Ein ástæða þessarar óheppilegu forgangsröðunar eða litlu áherslu á arðsemi orkuframkvæmda, sem er furðu áberandi í tali íslenskra stjórnmálamanna, má sennilega að talsverðu leyti rekja til kerfisgalla. Kerfið hér eða lagaumhverfið er byggt þannig upp, að það eru alltof fáir sem sjá hag í því að arðsemin í orkuvinnslunni sé góð. Það virðist vanta skynsamlega hvata til handa stjórnmálamönnum og landsmönnum til að vilja auka arðsemi í raforkuvinnslunni. Þetta er bæði óheppilegt og einkennilegt. Því fjárfestingarnar í orkugeiranum eru ekki aðeins risastórar, heldur líka með ábyrgð hins opinbera og þar með skattborgara og almennings.

Stjórnmálamenn virðast margir hverjir fyrst og fremst vilja nýta orkulindirnar til að skapa snögga hagvaxtarsveiflu sem nýtist þeim til að stæra sig af í næstu kosningum. Sveitarstjórnarmenn þrýsta á um að framkvæmdir tengdar orkuvinnslu verði sem mest í þeirra heimahéraði – og hafa jafnvel ennþá minni áhuga á arðsemi fjárfestingarinnar heldur en þingmennirnir. Verkalýðsforkólfar og talsmenn atvinnulífsins virðast einnig fyrst og fremst horfa til skammtímahagssveiflunnar. Nánast enginn í hópi þessara valdamiklu eða áhrifamiklu einstaklinga gerir arðsemi fjárfestingarinnar að aðalatriði.

Iceland-HVDC-cable_Valdimar-K-Jonsson_Skuli-Jóhannsson

Og jafnvel þó svo mestar þessar framkvæmdir séu á vettvangi ríkisfyrirtækja eins og Landsvirkjunar og Landsnets, virðast ýmsir og jafnvel stór hluti almennings lítt áhugasamir um að arðsemin sé sett í forgang. Margt fólk er t.d. fljótt að hlaupa út á torg og kveina ef bent er á að sala á raforku um sæstreng til Evrópu gæti mögulega skilað okkur margfælt hærri arðsemi af orkuvinnslunni – og jafnvel gert raforkuframleiðsluna hér álíka mikilvægan eins og olían er fyrir Noreg.

Kveinin felast í því að þá muni raforkuverð til almennings og fyrirtækja á Íslandi hækka og það bæði skerði kaupmátt almennings og auki kostnað fyrirtækja. Betra sé að taka arðinn af orkulindunum út í lágu raforkuverði til almennings og fyrirtækja (og það jafnvel þó svo þá megi segja að hátt í 80% arðsins af orkulindunum fari til stóriðjunnar í formi lágs raforkuverðs). Þetta er hæpið viðhorf og hlýtur eiginlega að teljast andstætt grundvallarviðmiðunum þess hagkerfis sem við búum í.

Eins gott fyrir Noreg að hafa ekki beitt íslenskum aðferðum

Það er sem sagt svo að ofangreind sjónarmið stjórnmálamanna, sveitarstjórnarfólks, áhrifafólks í atvinnulífi og verkalýðsfélögum og verulegs hluta almennings eru fremur óskynsamleg. Til að útskýra það betur er nærtækt að taka norska olíugeirann til samanburðar.

Í Noregi er umfangsmikil olíuvinnsla stunduð á norska landgrunninu. Norska ríkið nýtur mikilla tekna af þeirri vinnslu. Þær tekjur og hagnaður væri miklu minni ef norsk stjórnvöld hefðu beitt „íslensku aðferðinni“, eins og hér virðist ennþá tíðkast gagnvart raforkuvinnslunni. Um 1960 sóttist bandarískt olíufélag (Phillips Petroleum) eftir víðtækum réttindum á norska landgrunninu, gegn greiðslu sem hefði tryggt norskum stjórnvöldum dágóðar fastar tekjur. En það fyrirkomulag hefði um leið stórlega skert möguleika Noregs til að hagnast mikið af kolvetnisvinnslu til framtíðar.

Norðmenn hefðu getað litið svo á að lang mikilvægast væri að fá erlenda fjárfestingu inn í landið eða lögsögu sína. Og gengið svo langt að ákveða að enginn skattur skyldi leggjast á fyrirtæki í olíuiðnaðinum umfram það sem almennt gerist hjá norskum fyrirtækjum. Norðmenn hefðu líka getað tekið þá ákvörðun að hafa lítið sem ekkert eftirlit með viðskiptaháttum olíuiðnaðarins og þ.á m. hafa lítið sem ekkert eftirlit með t.d. milliverðlagningu (transfer pricing) eða annarri mögulegri skattasniðgöngu erlendra fyrirtækja í norska olíuiðnaðinum. Aðalatriðið væri að fá erlenda fjárfestingu og sem allra minnst skyldi þrengja að henni.

Norðmenn fóru reyndar þá leið að heimila erlendum fyrirtækjum að fjárfesta í olíuleit á norska landgrunninu. En Norsararnir komu einnig á fót eigin ríkisfyrirtækjum (olíufyrirtækið Statoil og fjárfestingasjóðinn Petoro) sem nú eru þau umsvifamestu í vinnslunni á norska landgrunninu. Þrátt fyrir þessa aðferðafræði hefðu Norðmenn getað beitt „íslensku aðferðinni“. Það hefði t.d. verið hægt að tryggja að engin olía væri flutt út fyrr en að hafa verið unnin í olíuhreinsunarstöðvum í Noregi. Slíkt fyrirkomulag hefði verið í anda þess að íslensk raforka skuli helst ekki flutt út nema í formi álkubba eða s.k. barra.

Það eru reyndar nokkrar olíuhreinsunarstöðvar í Noregi (þar sem um 1/6 hluti olíunnar er unnin). En til að fylgja „íslensku aðferðinni“ sem best eftir, myndu Norðmenn hafa búið svo um hnútana að auk útflutningsbanns á óunna olíu væru allar olíuhreinsunarstöðvarnar í eigu erlendra fyrirtækja. Og þessum fyrirtækjum myndi Statoil selja olíuna á verði sem væri nálægt kostnaðarverði. Þannig væri leitast við að efla sem mest áhuga erlendra fyrirtækja á að fjárfesta á norska olíuhreinsunariðnaðinum. Að auki væri búið svo um hnútana að ein myndarleg olíuhreinsunarstöð væri í norskri ríkiseigu og hún seldi Norðmönnum bensínið, díselolíuna og aðrar olíuafurðir afar ódýrt.

Sambærilegt fyrirkomulag væri í norsku jarðgasvinnslunni. Í stað gaslagnanna, sem nú flytja norska gasið beint inn á markaði í Bretlandi og á meginlandi Evrópu, væri skylt að allt jarðgas bærist til sérstakra gasvinnslustöðva í Noregi. Þær stöðvar, sem væru allar í eigu erlendra fyrirtækja, fengju gasið nálægt kostnaðarverði, umbreyttu því í fljótandi gas (LNG) og seldu það á margföldu verði til þeirra markaða sem best borga (nú um stundir Japan og Suður-Kórea). Reyndar fengju norskir neytendur einnig að kaupa gas til upphitunar og eldunar á umræddu lágu verði, sem væri nálægt kostnaðarverði.

Þó svo þetta fyrirkomulag myndi valda því að arðsemin af olíu- og gasvinnslu Statoil væri afar lág, væru Norðmenn samt almennt mjög ánægðir og stæðu flestir í þeirri trú að þetta væri snilldarfyrirkomulag. Því þannig væri jú búið um hnútana að norska fyrirkomulagið skapaði fullt af störfum í olíuiðnaðinum innan Noregs, laðaði að erlenda fjárfestingu og tryggði landsmönnum ódýrt eldsneyti. Norskir stjórnmálamenn myndu flestir styðja þessa stefnu á þeim grundvelli að hún skapi störf í norskum olíuhreinsunarstöðvum og í sjálfri olíuvinnslunni. Norskur almenningur myndi styðja stefnuna því eldsneytisverð í Noregi væri afar ódýrt.

Þetta kerfi myndi lágmarka arðsemi í norsku olíuvinnslunni og færa mest allan arðinn af þessari auðlindanýtingu til þeirra erlendu fyrirtækja sem ættu olíuhreinsunarstöðvarnar og gasvinnslustöðvarnar (LNG verksmiðjurnar). Svo til einu tekjurnar sem Norðmenn hefðu af olíuvinnslunni væru skatttekjur af störfum þess fólks sem ynni í iðnaðinum. Að auki myndu Norðmenn að sjálfsögðu „njóta góðs“ af því að geta keypt ódýrt eldsneyti. Rétt eins og gerist í mörgum þriðja heims löndum sem hafa olíulindir innan sinnar lögsögu. Þar er nefnilega afar algengt að eldsneytisverð til almennings sé langt undir því sem gerist á hinum raunverulega heimsmarkaði. En sem fyrr segir myndi mest allur arðurinn af olíuvinnslunni á norska landgrunninu enda hjá erlendum fyrirtækjum utan lögsögu norskra skattyfirvalda. Við Íslendingar virðumst aftur á móti fremur aðhyllast þróunarlandastefnuna, þar sem stjórnmálamenn nýta sér orkulindirnar í pólitískum tilgangi og almenningur er deyfður með lágu orkuverði.

Norðmenn fóru ekki íslensku leiðina 

Eins og kunnugt er þá fóru Norðmenn ekki íslensku leiðina. Heldur aðra leið sem hefur m.a. valdið því að í dag er norski Olíusjóðurinn einhver allra stærsti ríkisfjárfestingasjóður heimsins og Statoil eitt þekktasta olíufyrirtæki veraldar og með starfsemi víða um heiminn.

Í hnotskurn þá felst norska leiðin í regluverki sem hvetur fyrirtæki til sem mestrar arðsemi (líka ríkisfyrirtækin!). En leggur um leið háa skatta á hagnað fyrirtækjanna og hefur geysilegt eftirlit með því að fyrirtækin komist ekki upp með að fela hagnað sinn – eða færa hann í skattaskjól áður en norska ríkið og norsku sveitarfélögin hafa fengið það sem þeim ber lögum samkvæmt. Þetta eru grundvallaratrið sem íslenskir stjórnmálamenn mættu veita meiri athygli.

Frá stóriðjustefnu til hvatakerfis

Norðmenn völdu þá leið gagnvart olíuiðnaðinum að hafa hámörkun arðsemi að leiðarljósi. En nú má vel vera að einhverjum þyki hæpið að bera svona saman olíuvinnsluna í Noregi og raforkuvinnsluna á Íslandi. Þess vegna er rétt að nefna hér nokkur atriði því til stuðnings að þessi samanburður sé að ýmsu leiti bæði sanngjarn og eðlilegur.

Norska aðferðin byggir á nokkrum mikilvægum meginatriðum. Í fyrsta lagi að skoða öll þau tækifæri sem geta verið í boði (fyrir íslenska raforkugeirann er eitt slíkt tækifæri mögulega að flytja út raforku um sæstreng). Í öðru lagi hafa Norðmenn forðast það að binda sig við kerfi sem valdið getur lágri arðsemi til langs tíma (íslenska stóriðjustefnan er andstæð þessu sökum þess til hversu langs tíma raforkusamningarnir við álfyrirtækin og aðra stóriðju eru).

Helguvik-alver-skoflustunga-

Stóriðjustefnan hér átti mögulega rétt á sér allt fram undir aldamótin síðustu. Þ.e. þegar raforkuverð var víðast hvar fremur lágt og afar fá tækifæri til að auka arðsemi í íslenska raforkugeiranum. En umhverfið hefur breyst mikið á síðustu tíu árum eða svo. Hér miðast kerfið þó ennþá mjög við stóriðjustefnuna. Og alltof fáir virðast átta sig á tækifærunum – og vilja jafnvel ríghalda í stóriðjustefnuna og sjá engan hag í því að arðsemin aukist.

Í næstu færslu hér á Orkublogginu verður fjallað sérstaklega um það hvernig megi breyta kerfinu hér. Og taka upp hvata sem gætu verið til þess fallnir að stuðla að jákvæðri hugarfarsbreytingu gagnvart þeirri auðlind sem orkulindarnar á Íslandi eru. Það væri afar mikilvægt að þetta myndi gerast. Það er nefnilega orðið tímabært að setja stóriðjustefnuna til hliðar. Og þess í stað gera sjálfa arðsemi raforkuvinnslunnar að aðalatriði.